Röng greining og túlkun á lögum um áhættuskuldbindingar

Í 5. bindi rannsóknarskýrslunnar, kafla 16 um eftirlit með starfsemi á fjármálamarkaði er í undirkafla 16.5.7.3 fjallað á bls 95 um athugun FME á áhættumati Landsbankans. Þar segir:

Telja verður að um meiri háttar brot hafi verið að ræða á 30. gr. laga um fjármálafyrirtæki þegar stór áhættuskuldbinding Björgólfs Thors Björgólfssonar nam um 50% af eigin fé Landsbankans. Um háar fjárhæðir var að ræða og farið var langt umfram lögboðið 25% hámark stórra áhættuskuldbindinga af eigin fé. Þá er brot bankans sérstaklega ámælisvert í ljósi þess að lántakinn var annar af aðaleigendum hans. Hann hafði ásamt bankastjóra Landsbankans undirgengist að styrkja starfsreglur stjórnar og starfsmanna bankans til að tryggt yrði að eignarhlutur Samsonar eignarhaldsfélags í bankanum skapaði eigendum félagsins ekki stöðu eða ávinning annan en þann sem felst í ávinningi almennra hluthafa af heilbrigðum og arðsömum rekstri bankans.

Þau úrræði sem komu til álita eftir að Fjármálaeftirlitið komst að þeirri niðurstöðu að brotið hefði verið gegn ákvæðum laga um takmarkanir á stórum áhættum voru m.a. að veita Landsbankanum frest til úrbóta með formlegum hætti og beita dagsektum um leið og sá frestur væri liðinn. Kæra hefði mátt bankann til lögreglu, enda varðar brot gegn 30. gr. laga um fjármálafyrirtæki sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Þá gat komið til álita að huga að því hvort skilyrði væri uppfyllt fyrir beitingu ákvæða 49. gr. laga um fjármálafyrirtæki þar sem kveðið er á um úrræði ef eigandi er ekki hæfur til að fara með virkan eignarhlut.

Athugsemdir við þennan kafla eru eftirfarandi:

Rannsóknarnefnd Alþingis tekur sér úrskurðarvald þegar hún fullyrðir að um meiri háttar brot hafi átt sér stað á 30.gr. laga um fjármálafyrirtæki með lánum Landsbankans til félaga tengdum Björgólfi Thor. Að baki ályktun nefndarinnar liggur röng greining og túlkun á lögum og reglum um áhættuskuldbindingar. Þessari alvarlegu fullyrðingu rannsóknarnefndarinnar er harðlega mótmælt. Landsbankinn var ávallt innan laga og reglna með þessar skuldbindingar. Rannsóknarnefnd leggur hér saman áhættuskuldbindingar Björgólfs Thors og allra þeirra félaga sem nefndin telur að líta hefði átt á sem tengd honum. Hún gengur mun lengra í skilgreiningum á tengdum fyrirtækjum en gildandi lög kveða á um. Þar er Actavis sýnu stærst, en áhættuskuldbinding Actavis nam um tíma 21,8% af eigin fé Landsbankans. Á sama tíma, um mitt ár 2007, nam áhættuskuldbinding vegna Björgólfs Thors 11,8% af eigin fé. Í hvorugu tilviki var því farið umfram lögboðið 25% hámark stórra áhættuskuldbindinga af eigin fé. Á meðan þessar tvær áhættuskuldbindingar voru til staðar voru þær alltaf taldar aðskyldar af þeirri einföldu ástæðu að þær höfðu ekki áhrif hvor á aðra. Actavis hefði getað staðið við sínar skuldbindingar þó svo illa hefði farið hjá Björgólfi Thor og öfugt.

Rétt er að taka fram, að Fjármálaeftirlitið gerði á sínum tíma athugasemd og taldi rétt að litið yrði á Björgólf Thor og Actavis sem tengda aðila. Landsbankinn mótmælti þeirri túlkun og færði rök fyrir að þarna væri ekki um tengda aðila að ræða í skilningi laga. Fjármálaeftirlitið féllst á túlkun Landsbankans, með tímamörkum, og síðan féll málið niður haustið 2007 eftir að Björgólfur Thor yfirtók Actavis að fullu og félagið var skráð af markaði. Fjármálaeftirlitið sá ekki ástæðu til að kæra til lögreglu eða beita dagsektum enda öfugt við mat rannsóknarnefndar er ekki hægt að sjá tilefni slíkra aðgerða af hálfu opinberra aðila.

Í kafla 16.5.7.9  er fjallað um skýrslu FME um átlánaáhættu hjá Straumi_Burðarási. Þar segir á bls. 111:

Stórar áhættuskuldbindingar Straums-Burðaráss miðað við 30. júní 2007 voru þrjár talsins samkvæmt reglubundnum skýrsluskilum til Fjármálaeftirlitsins en síðar kom í ljós að fyrirtækið Baugur hafði gleymst og voru því stórar áhættur bankans í raun fjórar talsins. Fjármálaeftirlitið gerði alvarlegar athugasemdir við að tryggingar væru ekki tilgreindar í skýrslu bankans og að ein stór áhættuskuldbinding hefði gleymst. Þá gerði Fjármálaeftirlitið athugasemdir við hvernig bankinn beitti frádráttarheimildum og að stórar áhættur væru vantaldar og lýsti því að mikilvægt væri að starfsmenn bankans kynntu sér betur reglur um heimildir til frádráttar frá stórum áhættuskuldbindingum. Varðandi frádrátt frá skuldbindingum var í tilviki láns til Landsbankans um brot á reglum Fjármálaeftirlitsins nr. 216/2007 að ræða en þar höfðu frá framangreindri skuldbindingu verið dregin hlutabréf í Landsbankanum sem sett höfðu verið til tryggingar. Við leiðréttingu á þessu fór áhættuskuldbinding Landsbankans úr 10,1% í 23,5%. Áhættuskuldbinding Björgólfs Thors Björgólfssonar fór úr 10% af eiginfjárgrunni í 20,8% við leiðréttingu Fjármálaeftirlitsins þar sem ekki hafði mátt draga frá hlutabréf í Actavis sem sett höfðu verið til tryggingar. Áhættuskuldbindingin Netia var vegna hlutabréfaeignar Straums í félaginu. Að mati Fjármálaeftirlitsins átti að telja sem eina áhættuskuldbindingu hlutabréf í Netia og hlutabréf í P4, félagi sem var í sameiginlegri eigu Netia og Novator One sem var hluti af samstæðu Straums. Við það fór áhættuskuldbinding Netia úr 11,3% í 20% af eiginfjárgrunni Straums. Fjármálaeftirlitið taldi að bankinn þyrfti að meta hvort tengja ætti skuldbindingar Baugs við tiltekin félög sem Baugur hefði talsverð ítök í. Hlutabréf í viðkomandi félögum höfðu sem tryggingar verið dregnar frá áhættuskuldbindingu Baugs. Fjármálaeftirlitið komst ekki að afdráttarlausri niðurstöðu um málið heldur óskaði eftir mati Straums og því að bankinn upplýsti eftirlitið um niðurstöður sínar og forsendur þeirra innan fjögurra vikna. Í umfjöllun um tengsl ýmissa aðila sem ekki töldust til stórra áhættuskuldbindinga kom fram að Fjármálaeftirlitið teldi koma til álita að tengja skuldbindingar feðganna Björgólfs Thors Björgólfssonar og Björgólfs Guðmundssonar, sem hvor um sig áttu helmingshlut í Samson eignarhaldsfélagi, við skuldbindingar Landsbankans og óskaði eftirlitið eftir sjónarmiðum og rökstuðningi Straums um það. Skuldbindingar Björgólfs Guðmundssonar námu um 9% af eigin fé Straums-Burðaráss á þessum tíma eftir því sem fram kemur í skýrslunni og hefði slík tenging því myndað stóra áhættuskuldbindingu, yfir 50% af eigin fé.

Athugasemdir við þessi skrif rannsóknarnefndar eru eftirfarandi:

Athugasemdir rannsóknarnefndar Alþingis við útlánaáhættu bankanna byggja á því mati nefndarinnar, að beita hefði átt öðrum reglum við útreikning eigin fjár fjármálastofnana en lög, reglur og áralöng framkvæmdavenja sagði til um. Nefndin kemst að því, eftir á að hyggja, að menn hefðu átt að beita öðrum aðferðum en þeim bar lögum samkvæmt og samþykkt var af Fjármálaeftirliti. Þannig er í skýrslu nefndarinnar, bindi 3, 9. kafla,  beinlínis sagt að „þrátt fyrir þá framkvæmd“ sem verið hafi á reikningsskilum fjármálafyrirtækja hér á landi sé það álit rannsóknarnefndar Alþingis að veigamikil rök leiði til þeirrar niðurstöðu að draga hefði átt lán, sem einvörðungu eru tryggð með veði í eigin hlutabréfum, frá eigin fé fjármálafyrirtækis. Hið sama gildi um hluti sem voru að formi til skráðir í eigu þriðja aðila en „fyrir reikning“ viðkomandi fjármálafyrirtækis. 

Rannsóknarnefndin gagnrýnir að sú þrönga túlkun, sem fjármálafyrirtækin hafi beitt í þessu sambandi, hafi leitt til þess að eigið fé þeirra hafi verið skráð hærra heldur en ef túlkun nefndarinnar hefði verið fylgt. Hlýtur þó hverjum manni að vera ljóst að túlkun nefndarinnar árið 2010 gengur gegn viðtekinni framkvæmd á reikningsskilum fjármálafyrirtækja á árunum fyrir hrun og ósanngjarnt að beita mælikvarða nefndarinnar eftir á. Það er vissulega rétt hjá nefndinni, að of hátt skráð eigið fé banka eykur getu hans til vaxtar. Þar með er líka hægt að taka undir að vöxtur bankanna hefði ekki orðið jafn hraður og raunin varð ef eiginfjárhlutföll hefðu verið skráð í samræmi við eftirátúlkun nefndarinnar um hvað hefði verið æskilegt.

Að þessu sögðu er ástæða til að fagna tillögum rannsóknarnefndarinnar um hvernig réttast sé að reikna út eigið fé fjármálastofnana í framtíðinni, m.a. að hugað verði að því að setja skýrari reglur um hvaða eigin hlutabréf í fjármálafyrirtæki eigi að koma til frádráttar við útreikning á eigin fé þeirra. Þær tillögur geta hins vegar aldrei verið grunnur að mati á því hvernig slíkt var gert áður, í samræmi við gildandi reglur á hverjum tíma.